Han pasado casi dos décadas desde que Brasil dio los primeros pasos para abrir sus abundantes recursos de hidrocarburos al capital privado. Y, desde entonces, el país ha visto como el sector petrolero y gasista ha sido impulsor de su crecimiento económico y de la disminución de la pobreza. La Ley Petrolera de 1997 fue la culminación de una serie de reformas estructurales que han llevado al país a situarse como una de las economías con mayor potencial de la región.

La apertura del sector de los hidrocarburos de Brasil, aunque centró la atención de la industria, ha tenido luces y sombras, estas últimas que ahora se están intentando subsanar. La principal sombra que se le ha achacado es el elevado poder que conservó Petrobras, la petrolera estatal brasileña, que a la vez se ha visto expuesta a la competencia de las grandes empresas internacionales y a las petroleras locales y regionales que vieron una oportunidad para crecer en Brasil.

En 1997, los hidrocarburos pasaron de estar controlados por Petrobras al Estado brasileño

La principal modificación que supuso la liberalización del sector fue el cambio de titularidad de los hidrocarburos, que pasaron de ser propiedad de Petrobras a estar controlados por el Estado brasileño. De este modo, éste podía realizar concesiones y licencias de explotación a las empresas que considerara que realizaban la mejor oferta.

Las ventajas de este cambio se dejaron ver pronto, y buena muestra de ello es la progresión que han tenido las reservas de petróleo y gas desde el año 2000. Si en ese año, las reservas probadas de petróleo eran de 1.345,74 millones de metros cúbicos y las de gas de 220.999 millones de metros cúbicos, en 2014, las reservas probadas de petróleo se habían multiplicado casi por 12, hasta los 16.128,29 millones de metros cúbicos, mientras que las de gas se habían duplicado, hasta los 471.478,43 millones. Las reservas totales también sufrieron la misma evolución, multiplicándose por 15 en el caso del petróleo. En esta evolución tuvo mucho que ver el descubrimiento del Presal, la región brasileña que alberga hasta 20.350 millones de metros cúbicos de hidrocarburos, según las últimas estimaciones del Instituto Nacional de Petróleo y Gas (INOG), de la Universidad del Estado de Río de Janeiro, que multiplicaba por cuatro los cálculos anteriores sobre el potencial de Presal.

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Marco actual

Aunque los principales cambios legislativos que dieron paso a la apertura del sector petrolero en Brasil tuvieron lugar a finales del siglo XX, una de las principales modificaciones llegó en 2011. El 22 de diciembre de ese año, Luiz Inacio Lula da Silva, presidente de Brasil en ese momento, firmó la Ley que estableció el nuevo régimen de exploración y explotación de petróleo y gas, que había sido aprobada por el Congreso del país días antes.

Se establecía un nuevo modelo basado en contratos de producción compartida que sustituía al sistema anterior de concesiones. Bajo este sistema, las empresas privadas de exploración y producción han de entregar parte del crudo extraído al Estado brasileño, además de marcar el papel de Petrobras, que sería la única empresa operadora en los bloques del Presal y que, también, tendría una participación mínima del 30 por ciento en todos los consorcios, con lo que el Estado brasileño se asegura una participación aún mayor en los recursos que se extrajeran.

La 13ª ronda fue considerada un “éxito moderado” ya que solo se adjudicaron el 13,9 por ciento de los campos

De este modo, el mercado brasileño de los hidrocarburos pasaba a emplear dos tipos de formas de explotación del petróleo y el gas:

1. Concesión. Es la forma más empleada cuando el riesgo de explotación es alto, y la que más se dio en los yacimientos no pertenecientes al Presal, por lo que la propiedad de los hidrocarburos pertenece a la empresa extractora.

La ANP subasta los bloques y entrega las concesiones a las empresas que hayan realizado la oferta más competitiva económicamente por el derecho de explotación.

2. Participación. Es el modelo adoptado para la explotación de los yacimientos del Presal. La petrolera estatal brasileña tiene que participar en todos los consorcios que se formen para la explotación de los recursos de este área, con la idea que de que el resto de empresas fueran las grandes compañías petroleras internacionales, que cuentan con la tecnología y el know-how para desarrollar los hidrocarburos del Presal.

Precisamente, este modelo es el que ahora se quiere cambiar, eliminando la obligatoriedad de que Petrobras tenga que contar con el 30 por ciento de participación en las concesiones del Presal.

El pasado mes de febrero, el Senado brasileño aprobó un proyecto que retira la cláusula por la que es obligatorio que Petrobras forma parte de todas las alianzas que explotan los recursos en las aguas ultraprofundas del Presal.

Con este movimiento, se daba respuesta a una de las peticiones del Partido de la Socialdemocracia Brasileña (PSDB), en la oposición, y de parte del Partido de los Trabajadores, que llevaban meses demandado un cambio en la regulación del Presal. Según el senador José Serra, del PSDB, el proyecto es el primer paso para reactivar la explotación de hidrocarburos “independientemente del origen del capital” porque así se “generarán empleos y recursos para la Unión”.

Últimas licitaciones

Este cambio en la legislación de explotación del Presal puede venir motivado, entre otras razones, por el resultado de la 13ª licitación, que se celebró en el otoño de 2015. Esta convocatoria cumplió “la expectativa moderada” que ya había anunciado la Agencia Nacional de Petróleo, Gas y Biocombustibles (ANP) que tenía en este proceso.

La 13ª ronda fue considera un “éxito moderado” ya que solo se adjudicaron el 13,9 por ciento de los campos

De las 266 áreas ofrecidas en concesión, sólo 37 recibieron ofertas y fueron adjudicadas. Es decir, sólo el 13,9 por ciento de los bloques que se licitaron se colocaron, y la mayoría fue a pequeñas empresas de origen brasileño, con lo que no se cumplía con el objetivo de atraer a las grandes petroleras internacionales, pero la explicación está en que los bloques que se licitaban correspondían a campos maduros en tierra y campos en mar, pero estaba excluido el Presal.

Según explicó Magda Chambriard, presidenta de la agencia regulatoria, tras la celebración de esta licitación “el resultado muestra que se cumplió la expectativa moderada que teníamos para esta subasta. Esperábamos una ronda moderada, habíamos dicho que no sería lo mismo que la última, en 2013”. Y es que en la 12ª Ronda de Brasil se adjudicaron el 30 por ciento de los bloques ofertados frente al 13,9 por ciento de la última subasta. Pero más allá del hecho del número de bloques adjudicados, la “moderación” de la ronda estuvo en la participación de las grandes petroleras internacionales, que sí que estuvieron presentes en las rondas anterioresapertura-02.

Chambiard encontró la explicación a esta falta de interés en que las pequeñas y medianas empresas aprovecharon la subasta para adjudicarse concesiones sobre campos maduros en tierra y reservas de gas natural, cuya explotación es más barata. “Estamos en un escenario totalmente diferente. A mediados del año pasado el precio del petróleo superaba los 100 dólares por barril y hoy está por debajo de los 50 dólares. No podemos cerrar los ojos a esta situación”, indicó tras la celebración de este proceso.

La licitación no sólo llamó la atención por eso, sino también por la ausencia de Petrobras, que no realizó ninguna oferta por ninguno de los bloques, al igual que las grandes petroleras que se habían inscrito como ExxonMobil, Cnooc, BP, Shell o Total.

Las compañías extranjeras que obtuvieron una concesión fueron Oil M&S, una empresa argentina propiedad del Grupo Indalo; y la panameña Petrosynergy. Además, el grupo francés GDF Suez forma parte de dos consorcios, uno liderado por la brasileña Paraíba Gas Natural y otro por  la canadiense Alvopetrol.

La 13ª Ronda fue una en las que menos bloques se adjudicaron (exceptuando la Ronda 5, realizada en 2005), y en la que participaron menos empresas extranjeras.

Y no sólo eso, sino que no se cumplieron ni siquiera las previsiones económicas del ANP. El regulador esperaba recaudar un mínimo de 244,5 millones de dólares por todas las concesiones, y tan sólo recibió 30,3 millones de dólares. Fue el segundo bonus de asignación más bajo de todas las rondas de licitación que se han desarrollado en Brasil.

El papel del Estado

Además de la alta participación que tiene que tener Petrobras hasta que cambie la legislación, una de las críticas que más ha recibido la apertura del mercado de hidrocarburos de Brasil ha sido la intromisión del Estado, que también se ha manifestado en estrictos límites al control operativo extranjero.

Brasil creó la Agencia Nacional de Petróleo, Gas y Biocombustibles con el objetivo de que fuera la entidad que se encargara de gestionar los recursos petrolíferos y gasistas del país.

De hecho, la ANP es responsable de la ejecución de la política nacional de petróleo, gas y biocombustibles, y como tal de regular actividades.

La ANP controla todo el proceso de adjudicación y ejecucción de los contratos de las concesiones

Es un organismo público que funciona como una administración autónoma, pero dependiente del Ministerio de Minas y Energía.

Tiene competencias sobre la explotación del petróleo y del gas, el desarrollo, producción, firma y supervisión de la ejecución de los contratos con las concesionarias, autorización y supervisión de las actividades relacionadas con el petróleo y el refino del gas natural y el procesamiento, transporte, importación y exportación.

Por lo tanto, es la encargada de la convocatoria de las rondas de licitaciones y de fijar los requisitos y las condiciones que tienen que cumplir las empresas que aspiran a adjudicarse alguno de los campos, así como que se cumplan éstos una vez que entran en vigor los derechos sobre los campos.

Otra de las críticas que han recibido las distintas licitaciones han sido las costosas condiciones económicas y la obligatoriedad de contar con un programa de contenido local; es decir, tener que contratar productos y servicios locales en vez de importados para llevar a cabo los proyectos de exploración y explotación de los yacimientos.

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Estas condiciones, que se introdujeron con el Gobierno de Lula da Silva, han ido modificándose en las distintas rondas petroleras, pero desde la 5ª Ronda superaron el 70 por ciento tanto en la fase de exploración como en la de desarrollo y producción. En concreto, en la 13ª Ronda alcanzó el 73,14 por ciento en la fase de exploración, y el 79,51 por ciento en el caso de la de desarrollo y producción.

Los porcentajes más elevados de obligatoriedad de contenido local se alcanzaron en la 6ª Ronda, donde fue del 86 por ciento en la primera fase y del 89 por ciento en la fase de desarrollo y producción.

Futuras rondas

Tras la celebración de la 13ª Ronda Petrolera en el otoño de 2015 aún está por ver cuándo, qué áreas se incluirán y en qué condiciones tendrá lugar la siguiente convocatoria.

La directora general de ANP aseguró en el año 2014 que cada dos o tres años deberían celebrarse licitaciones en las que se incluyera el Presal, que es, sin duda alguna, la joya que ansían las grandes petroleras extranjeras, y más si se acaba la obligatoriedad de que Petrobras, que está sumida en una grave crisis financiera y de reputación, sea el operador y forme parte de todos los consorcios. “Las rondas para el Presal deben realizarse por lo menos cada dos años y tal vez cada tres”, apuntó Chambriard, quien insistió ya hace dos años que “este año el Gobierno Federal señaló que tenemos vastas áreas que subastar debido al volumen de reservas”.

El “moderado éxito” de la última convocatoria y el hecho de que los precios del petróleo se mantengan bajos pueden retraer al Gobierno brasileño a realizar nuevas rondas de licitaciones, pero también se enfrenta al dilema de que Petrobras, que ha reducido un 30 por ciento su presupuesto de gasto de capital para los próximos años, no cuenta en estos momentos con la capacidad de mantener el nivel de producción de hidrocarburos y aumentarlo, por lo que dependerá de la inversión extranjera para seguir desarrollando sus vastas reservas de hidrocarburos.

La 14ª Ronda Petrolera de Brasil aún no se ha convocado ni existen rumores acerca de cuándo tendrá lugar, pero las reglas del juego habrán cambiado si sale adelante el proyecto para modificar las condiciones de las concesiones del Presal.

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