Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.

Por Alicia Bárcena*

Durante 2015, las cuentas fiscales de América Latina registraron, en promedio, un leve deterioro, de modo que se alcanzó un déficit fiscal del 3,0% del PIB y un nivel de deuda pública bruta del 34,7% del PIB. De los 19 países considerados, en 11 se incrementaron simultáneamente el déficit fiscal y la deuda pública como proporción del PIB.

La región comenzó a acumular deuda pública, sobre todo interna, después de la crisis financiera internacional de 2008, como respuesta a crecientes necesidades de financiamiento frente a un escenario de desaceleración.

En varios países de la región los efectos sobre las finanzas públicas de la desaceleración del crecimiento y del deterioro de los términos de intercambio han sido muy significativos y han dado lugar a ajustes fiscales de magnitud, pues el espacio fiscal disponible ha mermado. En algunos países se observa un diferencial muy elevado entre la tasa de crecimiento de la economía y la tasa de interés pagada por la deuda pública, lo que es indicativo de un efecto de “bola de nieve” que puede arrastrar la deuda pública en una espiral ascendente, de no cambiar las condiciones macroeconómicas.

Se vislumbra un futuro heterogéneo en la región, pues para la mayoría de los países de América del Sur la incertidumbre derivada de la desaceleración de China y de otras economías emergentes se mantendrá durante 2016, mientras que México y los países de Centroamérica y el Caribe se verán beneficiados por tasas de crecimiento positivas y —en el caso de las dos subregiones mencionadas—   por la caída de los precios del petróleo. Enfrentadas a entornos volátiles, las autoridades han tomado diversas opciones de política. En efecto, varios países se anticiparon a las caídas de sus ingresos no tributarios implementando reformas tributarias que han mejorado la recaudación interna. Sin embargo, como se detalla en el capítulo I de este Panorama Fiscal, en muchos países los ajustes se han traducido en disminuciones de los gastos de capital.

En la región, el fin del superciclo de los precios de las materias primas ha redundado en una caída de la inversión global y, con ello, en una reducción de las estimaciones de crecimiento futuro de las economías. Para proteger o estimular la inversión pública y el crecimiento, se hace necesario entonces fortalecer la institucionalidad contracíclica, como lo han hecho varios países, a fin de reducir en lo posible los nocivos ciclos de expansión y contracción del gasto     público y, sobre todo, de las erogaciones de capital. Los ajustes fiscales deberán, por tanto, apuntar a proteger o incentivar las inversiones que sostienen   el crecimiento. Son también importantes las reformas de los sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales, para reducir la prociclicidad fiscal subnacional y minimizar la volatilidad en la provisión de servicios públicos e infraestructuras esenciales.latam deficit fiscal

Como ha reiterado la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), para profundizar las políticas contracíclicas y lograr que sus efectos sean permanentes, un tema crucial de la agenda es el perfeccionamiento de la institucionalidad macroeconómica y de los mecanismos que aseguren capacidad de reacción ante situaciones adversas. Cabe recordar que los efectos multiplicadores de los gastos de capital son ampliamente significativos, sobre todo en períodos de desaceleración económica, y ello debe ser tomado en   cuenta en el diseño institucional de reglas fiscales de segunda generación, como se discute en este Panorama Fiscal.

Como consecuencia de los choques económicos recientes y los desastres naturales, el Caribe ha llegado a ser una de las regiones con mayor deuda pública del mundo, por lo que resulta imperativo recuperar una senda de crecimiento inclusivo y de disminución de los desequilibrios fiscales. Para ello es necesario desarrollar evaluaciones comprehensivas del gasto público y reducir ineficiencias, al mismo tiempo que deberán avanzar las tratativas de renegociación de la deuda con los organismos multilaterales.

En un escenario de austeridad fiscal y reducción de los ingresos provenientes de los recursos naturales o de los productos básicos, la movilización de recursos internos y, más precisamente, las reformas tributarias adquieren una importancia primordial. Con todo, como ya se mencionó, los países de la región se anticiparon a esta situación implementando sustanciales reformas a sus sistemas impositivos.

Como se afirma en el capítulo II, aunque el año 2015 estuvo marcado   por la pérdida de ingresos provenientes de recursos naturales no renovables, el declive fue contrarrestado en parte por aumentos de los ingresos tributarios derivados de dichas reformas. En promedio, América Latina logró aumentar su presión tributaria 0,2 puntos porcentuales del PIB en lo referido a los gobiernos centrales. Cabe mencionar que ese avance se debe principalmente a una mejora de la recaudación del impuesto sobre la renta.

Aunque las reformas tributarias estuvieron orientadas a diversos objetivos, desde la obtención de mayores recursos fiscales hasta una mayor protección de los recursos naturales y el medio ambiente, los cambios más relevantes se centraron en el impuesto sobre la renta. El propósito es no solo mejorar el desempeño recaudatorio     de los sistemas tributarios, sino fortalecer uno de los puntos más débiles de la política fiscal de los países de la región: el impacto de los sistemas impositivos en la distribución de los ingresos.

La ampliación de la base imponible de los tributos que gravan la renta estuvo presente en las reformas de la mayoría de los países, ya que se incorporaron tributos sobre los dividendos o distribución de utilidades y sobre los intereses, títulos, valores o ganancias, se limitaron las deducciones y se derogaron ciertas exoneraciones u otros gastos tributarios. Sin embargo, las tasas efectivas que pagan los individuos del decil de mayores ingresos siguen siendo muy bajas, como consecuencia del tratamiento preferencial de las rentas del capital, sujetas todavía a una tributación a tasas menores que las aplicadas a las rentas del trabajo. Sobre la base de las últimas encuestas de hogares disponibles, la CEPAL estima que en los últimos años la tasa media efectiva que paga el decil más rico ha aumentado hasta un promedio regional del 7,2% (desde un 5,4% en 2011), lo que contrasta todavía con la tasa media efectiva de la Unión Europea, equivalente al 25,6% del ingreso disponible del décimo decil.

Las simulaciones realizadas por la CEPAL sobre la base de las encuestas de hogares en relación con potenciales reformas del impuesto sobre la renta personal muestran que existe espacio para ampliar el poder redistributivo de ese tributo. En  el caso hipotético de que los países de la región incrementaran hasta un 20% la tasa efectiva que paga el decil superior de la escala de ingresos, el efecto redistributivo del impuesto sobre la renta personal aumentaría considerablemente. Si además se redistribuyera la mayor recaudación obtenida hacia los deciles inferiores, la acción fiscal tendría un impacto significativo sobre el coeficiente de Gini.

Entre las tareas tributarias pendientes, sobresale la mejora de la recaudación a nivel subnacional y de los impuestos patrimoniales, fundamentalmente del impuesto predial, cuya recaudación se encuentra muy por debajo de su potencial.   En las economías de la región, la evasión todavía constituye uno de los principales puntos débiles de los sistemas tributarios. Sobre la base de los escasos estudios recientes disponibles, la CEPAL estima que el incumplimiento asciende a un monto   equivalente a 2,2 puntos del PIB en el caso del IVA y 4,1 puntos del PIB en el caso del impuesto sobre la renta, lo que suma un total de 320.000 millones de dólares en 2014. Como se muestra en el capítulo III, estimaciones recientes sitúan en cerca del 70% la evasión del impuesto sobre la renta de las empresas en algunos países. Por añadidura, se percibe una llamativa dificultad para disminuir estos indicadores en un entorno de menor dinamismo económico y, peor aún, pese al enorme riesgo de sufrir una pérdida sustancial de recursos tributarios potenciales, la información disponible para cuantificar la magnitud del problema se hace insuficiente.

En el ámbito interno, las soluciones al problema del cómputo de la evasión guardan un vínculo directo con el desempeño de la administración tributaria local. En lo relativo a las tareas de fiscalización y control de los contribuyentes, resulta indispensable incorporar diferentes tecnologías informáticas que permitan obtener y comparar datos provenientes de distintas fuentes. Igual importancia reviste la creación de una cultura impositiva en la que se penalice efectivamente a los evasores y se entienda que los ingresos tributarios constituyen la piedra angular del financiamiento básico de un Estado moderno. Esta idea de intercambio fiscal exige una amplia transparencia, no solo de parte de la administración tributaria sino también de las instituciones y las estructuras de donde emanan las decisiones más importantes relativas al gasto público.

* Secretaria Ejecutiva Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)